miércoles, 14 de marzo de 2012

Ley de Educación Superior: ¿mero instrumento neoliberal?

por Aritz Recalde
Marzo 2012

En sectores importantes de la universidad argentina, existe una tendencia poco científica a repetir slogans sin saber bien de qué se tratan. Uno de ellos, se refiere a la inmensamente cuestionada LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR (LES). Con la finalidad de derogarla, se organizan Congresos de supuestos especialistas, se realizan pintadas en los muros con denuncias rimbombantes, se distribuyen volantes en las aulas cargados de acusaciones, y se pueden escuchar cientos de citas de docentes y de alumnos, con ese tan noble objetivo. Todos repiten a coro ésta verdadera moda de “que hay que derogar ese instrumento maligno neoliberal”. Con semejantes denuncias, un lee la LES desconfiado y atento, para dilucidar sus terribles objetivos antinacionales. Una vez que se lee la LES, se descubre que no introduce prácticamente ninguna de dichas regulaciones que todos denuncian. Frente a ello, no podemos evitar preguntarnos, ¿de dónde sacan esas ideas los críticos de la LES? Está claro, que esas acusaciones no las deducen de la lectura de ley. Puede ser que no la entendieron y además y me temo, en general tampoco la leyeron. Otra posibilidad y asumiendo que no la examinaron y que tampoco la pensaron demasiado, consiste en atribuir sus opiniones a que aplican una relación lógica y directa, entre el programa neoliberal de Menem y De La Rua y las políticas universitarias. En este último caso, tenemos que decir que no es tan fácil encontrar linealidades y determinaciones y por tomar un caso, en la etapa menemista la cuestión se pone polémica en temas de presupuesto y no es acertado llegar a conclusiones apresuradas como demostró Juan Carlos Del Bello en una reciente investigación (1). En este sentido y tomando otro ejemplo, a nivel nacional se privatizaron empresas estratégicas como YPF y el Estado descentralizó servicios a las provincias, incluyendo las reformas introducidas en la Ley Federal de Educación de 1993. Por el contrario, en el caso de la Educación Superior se abrieron 11 universidades nacionales (2) y se reguló la creación de universidades privadas, a tal punto que de más de un centenar de iniciativas privadas la CONEAU aprobó sólo 8 (ocho). Esta cuestión es clave, ya que las leyes neoliberales de Educación Superior que se dictaron en Latinoamérica, desregularon el funcionamiento de la actividad privada.
En el país se flexibilizó el empleo y para eso, se incluyeron los sobornos para sancionar la reforma laboral con el llamado escándalo de la Ley Banelco durante la gestión de De la Rúa. La LES y tomando distancia, establece la obligatoriedad de tener el 70 % de la planta docente concursada (artículo 51 y 78) y sólo excepcionalmente, se pueden “contratar” docentes. En este marco y sin escapar a la polémica, voy a cometer la “imprudencia” de mencionar varios de los aciertos de la LES que considero, pueden ser retomados en otra norma. Una nueva ley puede ser una buena posibilidad para mejorar el funcionamiento de nuestras universidades. Ahora, hay que decir que la próxima regulación de la Educación Superior deberá modificar los aspectos negativos, suplir las grandes omisiones y además, va a tener que recuperar y profundizar, los aciertos de la actual ley.

QUÉ NO HACE LA LES
Algunos dicen que la LES promueve el ACORTAMIENTO DE LAS CARRERAS para “rentar y hacer negocios con los posgrados”. En ningún lugar de la LES eso aparece mencionado y es una potestad de cada universidad, crear las carreras y formular los planes de estudio (artículo 29). Además, vale la pena resaltar que los títulos intermedios son positivos y lejos están de ser una herramienta privatizadora o nada que se le parezca.
Otros mencionan que es un instrumento del Banco Mundial para MERCANTILIZAR LA EDUCACIÓN abriendo posibilidades de arancelar carreras. En este marco, el aspecto más cuestionable de la ley es la eventualidad que abre de cobrar tasas por los estudios de grado (artículo 59). Ese artículo se debería reformar, si bien no obliga a las universidades, sino que lo deja ligado a la “autonomía”. Ahora bien, la gratuidad establecida por Juan Domingo Perón en el año 1949, se circunscribía a la educación de grado (3) y en la actualidad, no es un tema tan sencillo de resolver materialmente si lo llevamos a la posibilidad de expandir la educación “a lo largo de la vida.” (4) La LES también dice que deben destinarse los recursos y donaciones a los sectores sociales más débiles y muchas instituciones no lo hacen por decisión propia y no por temas de LES. También la LES promueve “la conciencia ética y solidaria” y la “preservación de la cultura nacional.” La universidad, en el ejercicio de su autonomía, puede tomar uno u otro camino y la “mercantilización” no le es impuesta necesariamente por la LES.
Los críticos también insinúan que la LEY VIOLA LA AUTONOMÍA y que permite una injerencia exagerada del Estado sobre la institución. La universidad es una institución pública. En este marco, los representantes del sistema político de masas, son quienes legal y legítimamente, definen los alcances de las regulaciones de los establecimientos. Los alcances de la supuesta “injerencia”, forman parte de un debate democrático que excede la mera universidad. Por ejemplo, la UBA nació bajo la dependencia política de la provincia y la universidad de Córdoba era regulada por la España colonial. En el origen de las instituciones, no existía la autonomía tal cual la entendemos ahora. En definitiva, es la democracia popular la que debe definir los alcances de las regulaciones de las instituciones en cada momento histórico, reconociendo el interés general del país.
Las agrupaciones de estudiantes sostienen que por “culpa” de la LES se produce una COMPETENCIA mercantilista ENTRE LOS DOCENTES. No es acertada esta definición. La LES introduce la figura de “concurso” para acceder a los cargos (artículo 11) que es anterior al año 1995. Este mecanismo implica una clara competencia entre pares. La LES mantiene y reproduce el sistema de concursos, no los inventa. Cada universidad tiene márgenes para modificar los criterios de los concursos y no es cierto que les sea impuesto desde la LES el sistema de competencia mercantil.
Se escucha habitualmente que por intermedio de la ley, INGRESA EL NEOLIBERALISMO A LAS CÁTEDRAS. Como ya mencionamos, la facultad de formular los planes de estudio o de investigaciones, es una potestad universitaria (artículo 29). En definitiva, la adopción ideológica de las universidades, sean más o menos liberales, es un tema propio de su autonomía y poco tiene que ver con la LES. Incluso y si analizamos lo ocurrido en otros países de América Latina, nos podríamos preguntar si la LES fue efectivamente funcional en todos los aspectos al modelo neoliberal imperante. En otros Estados, los marcos legales dictados en los años noventa sí contribuyeron efectivamente a la fuerte privatización y a la desregulación de la actividad universitaria privada.
En este contexto: ¿por qué no pensar que la clase media apoyó el menemismo y que la autonomía universitaria que otorgó la LES fue, en parte, el costo de ese apoyo? ¿Por qué no atender además, que la política es compleja y que en los años noventa se tomaron algunas decisiones acertadas en materia de universidades?

ALGUNOS ASPECTOS POSITIVOS DE LA LES

La articulación de la Educación Superior
La ley es de “Educación Superior” y plantea la necesidad de articular la educación “universitaria” y la no “universitaria.” (5) Con esta finalidad, menciona:
- la posibilidad de establecer convenios entre instituciones (artículo 8);
- el derecho de los estudiantes del nivel no universitario para cursar posgrados (39 bis).
- incluye los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior en los cuales las universidades y los gobiernos provinciales, podrían planificar acciones de manera conjunta.

Derechos de los docentes
Los docentes tienen derecho:
- a ingresar a la carrera académica mediante concurso. La LES establece la obligatoriedad de tener un 70% de los docentes concursados (artículo 51).
- a participar del gobierno de la institución;
- a participar en la actividad gremial (artículo 11). (6)

Comisión nacional de acreditación y evaluación universitaria (CONEAU)
EVALUAR las instituciones públicas es un instrumento que posibilita a sus miembros hacer un análisis del cumplimiento de sus funciones. Además, hay que entender que las universidades nacionales son del Estado y no de los miembros del gobierno autónomo. En este marco, las EVALUACIONES EXTERNAS son un instrumento de transparencia y posibilitan a la sociedad y a sus representantes políticos, conocer el nivel de aplicación de las metas de la institución. Las recomendaciones de la CONEAU son públicas y se realizan a partir de la autoevaluación previa y de los objetivos de la propia universidad. Lo mismo debemos decir de la facultad de ACREDITAR CARRERAS DE GRADO de INTERÉS PÚBLICO. El “interés público” lo definen las organizaciones libres del pueblo y sus representantes mediante la política y la acción electoral. En este marco y por tomar un caso, tanto la salud o la seguridad, deben ser reguladas por el Estado. Es sumamente positivo que las Carreras de “interés público” respeten parámetros comunes y regulaciones para todo el sistema. Dicha actividad, solamente puede hacerla el Estado nacional de manera centralizada y por intermedio de los representantes de la democracia en los cuales reposa la soberanía popular. La REGULACIÓN DE LOS POSGRADOS por la CONEAU es positiva. Y esto corre tanto en la etapa del reconocimiento oficial provisorio inicial, como las acreditaciones donde se evalúa la gestión. La CONEAU obliga a las universidades a cumplir pautas generales y mínimas para las carreras y ello es positivo. En este marco, hay que decir que en ningún lado la LES habla de recortar carreras para hacer “negocios con los posgrados”, como se repite en los pasillos. Por el contrario y en general, se refiere a cuestiones de regulaciones de cargas horarias y de recorridos curriculares, estableciendo pautas mínimas, no máximas. Cada universidad en el marco de sus facultades, organiza sus recorridos y contenidos académicos. Sería oportuno que los críticos de la CONEAU lean los dictámenes de las acreditaciones. En muchos casos y a diferencia de lo que se supone, los pares evaluadores recomiendan a los titulares de las carreras trabajar temas socialmente relevantes como son la deserción o los programas de becas. Ambas medidas y como se lee, no son problemas y soluciones meramente “neoliberales.” Llevado el razonamiento “anti intervención del Estado” de las universidades a otros ámbitos, la cuestión es más fácil de comprender. Pensemos si borramos todas las regulaciones y le damos a las instituciones públicas y privadas total autonomía. Por ejemplo, en la salud. Cada hospital tendría su propia política y atendería el problema que sus empleados creen más importante. Cada laboratorio haría su fármaco sin respetar normas. Las obras sociales atenderían los tratamientos que se les ocurran. Con las carreras de medicina en las universidades ocurre lo mismo y si cada Facultad formaría “el médico” que su Consejo Superior considere, la cosa sería complicada. Ello sería absurdo y claramente pernicioso para la salud del país. Además y por tomar otro caso, la homologación de los planes de estudio promovido es un insumo a partir del cual plantear la integración regional de universidades. Con lo dicho, no negamos que se debe dar un importante debate sobre los parámetros de las evaluaciones. Asimismo, es innegable que existe una fuerte discusión en torno de los pares evaluadores y por ejemplo, a la posibilidad de albergar en su seno comisiones permanentes de grandes áreas disciplinarias. Pese a ello, no es oportuno, ni tampoco serio, plantear su disolución.

Gobierno
La LES es amplia en este aspecto y habilita la participación en el gobierno de todos los sectores de la universidad, sean profesores, graduados, no docentes o alumnos (Artículo 53). Incluso, contempla la participación de miembros de la comunidad que no pertenecen a las universidades con los Consejos Sociales (Artículo 56). La LES permite que la representación popular forme parte de los órganos colegiados de gobierno. Por ejemplo, en la Universidad Nacional de Río Negro en el órgano equivalente al Consejo Superior, participan con voz y voto los Ministros de Educación y de la Producción de la provincia, así como los jefes de bloque de las dos fuerzas políticas mayoritarias de la Legislatura provincial. Además, se incorporarán los representantes del empresariado y de los trabajadores organizados. Se pueden discutir la proporción de las representaciones. Se puede debatir el rol que cumplen los representantes de los órganos ejecutivos (decanos o directores de carrera) en los órganos colegiados. Lo que no se puede decir es que la LES cercene derechos al autogobierno de los universitarios.

La planificación y programación del sistema de Educación Superior
La LES prevé la planificación participativa del sistema de Educación Superior en general y universitario en particular. Que quienes ejercieron el gobierno del sector no hayan sido capaces de instrumentar un proceso de planificación es “harina de otro costal.” Se trata de una asignatura pendiente que dependen de nosotros llevarla adelante.

Derechos de los alumnos
Los estudiantes tienen derecho a participar en el gobierno y a obtener becas (artículo 13). La norma menciona el derecho de los alumnos a ingresar a la universidad sin título secundario (artículo 7). Me pregunto: ¿qué tiene esto es neoliberal?

ALGUNOS ASPECTOS NEGATIVOS DE LA LES
La LES tiene cuestiones que deben discutirse. En mucho casos por ser negativas, pero además y asunto central, la norma tiene baches que deberían completarse.

Algunos ejes a poner en debate (7)
- La posibilidad de cobrar aranceles de grado (artículo 59).
- La descentralización de régimen salarial (artículo 59).
- El cruce entre competencias ejecutivas y legislativas (artículo 53).
- La descentralización de los criterios de admisión (artículo 50).

Nuevas regulaciones que se pueden ampliar
- Parámetros a cumplir de ingreso y permanencia de alumnos.
- Promoción de la investigación y la extensión.
- Articulaciones entre las universidades, la SPU y el Ministerio de Ciencia e Innovación.
- Articulación con el conjunto del sistema educativo.
- Articulación con el sector productivo público y privado.
- Articulación de planes de estudio e intercambio de alumnos, investigadores y docentes en el país y la región.
- Mayor transparencia en la distribución y la ejecución presupuestaria utilizando las nuevas tecnologías.
- Derechos políticos de todos los miembros de la universidad.
- Promoción y defensa de patentes e innovaciones científicas.

¿HAY QUE DICTAR OTRA LES?
Muchos de estos temas mencionados pueden ser regulador por leyes especiales y tal cual plantea Ernesto Villanueva, no es el único camino sancionar otra LES. Más bien, hemos perdido oportunidades de hacer modificaciones parciales, en un enfoque de mejora continua. En general además, pueden alcanzarse muchos de esos objetivos en el marco de la actual ley. A partir de lo dicho, considero que la posibilidad de sancionar otra ley va a ser útil, si partimos de un diagnóstico más acertado de las demandas actuales del país. A partir de acá, cabe preguntarse cuál es el sistema de Educación Superior que necesitamos. Una vez identificados estos aspectos, se podría proponer una ley que resuelva dichos asuntos y todos aquellos propios del sistema universitario.

Notas
1- En cuestiones de inversión presupuestaria, Juan Carlos Del Bello estableció en 2007 que: “Argentina registra una inversión del 0,8% del PIB, y para universidades la inversión es del orden del 0,6%, tasa que se mantiene prácticamente constante desde 1996. Incluso, en la primera mitad de los noventa es cuando se alcanzan esos guarismos, ya que con anterioridad el valor era inferior al 0,5%. Esta evidencia pone en duda el supuesto desfinanciamiento público de las universidades estatales”. www.saece.org.ar/docs/congreso2/delbello_gimenez.doc 

2- Universidad Nacional de Quilmes (1989), Universidad Nacional de la Matanza (1989), Universidad Nacional de General San Martín (1992), Universidad Nacional de General Sarmiento (1992), Universidad Nacional de la Patagonia Austral (1994), Universidad Nacional de la Rioja (1994), Universidad Nacional de Lanús (1995), Universidad Nacional de Tres de Febrero (1995), Universidad Nacional de Villa María (1995), Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (2002), Universidad Nacional de Chilecito (2002).

3- En este marco, está abierto el debate del alcance de la gratuidad a las licenciaturas de complementación destinadas a quienes tienen título superior y a las carreras virtuales.
 



4- Por ejemplo, cuando los médicos deban recertificar saberes para continuar ejerciendo la profesión la gratuidad sería injusta y de difícil aplicación. El mismo llamado de atención, puede hacerse en la elección de los posgrados a promover gratuitamente. En este caso, se tienen que establecer prioridades a partir del modelo de desarrollo.

5- No voy a referirme a las universidades privadas ni tampoco a las provinciales incluidas en la ley. 

6- La LES reconoció a las organizaciones gremiales. En plena década de los noventa y desde el año 1995, se llevaron a cabo negociaciones colectivas de trabajo. En varios casos, existió la renuencia de muchos Rectores demostrando que la LES podía ser utilizada, también, para defender los derechos de los trabajadores.

7- Se puede leer nuestra propuesta completa “Lineamientos políticos y académicos para una nueva universidad, 65 medidas para refundar la Educación Superior”. Descargable en  https://docs.google.com/Doc?id=dhbfxp34_94g3pccgfw